Forside | | Indhold | | Bund | | <<Forrige | | Næste >> |

kapitel 07 Horisontal regulering via markedsføringsloven

En forenkling af de lovgivningsmæssige rammer er vigtig for virksomhederne, således at detailstyring og regulering afløses af få, klare og enkle regler. Derfor bør centrale adfærdsregulerende regler rettet til virksomhederne så vidt muligt samles i den generelle erhvervsregulering som markedsføringsloven og konkurrenceloven og ikke i speciallovgivningen. Derved skabes den mest overskuelige, ensartede og sammenhængende regulering for virksomhederne.

Udvalget har ifølge kommissoriet fået til opgave som led i regelforenkling at undersøge, hvorledes markedsføringsloven kan gøres tilstrækkeligt dækkende til at ophæve særregulering.

Udvalget har derfor drøftet de overordnede kriterier for, hvornår et område til trods for det generelle udgangspunkt om, at markedsadfærd og reklamering reguleres i markedsføringsloven, bør reguleres vertikalt, dvs. ved speciel regulering, og for hvornår et område, hvor der er indført speciel regulering, bør være underlagt et andet tilsyn end Forbrugerombudsmandens.

Udvalget har i sine drøftelser inddraget muligheden for tværministeriel koordinering.

Selv om udvalgets kommissorium benytter begreberne horisontal og vertikal regulering, vil der i det følgende i stedet blive benyttet begreberne generel (= horisontal) regulering og speciel (= vertikal) regulering, idet udvalget finder, at disse begreber er umiddelbart mere forståelige.

7.1. Den tværministerielle arbejdsgruppes kortlægning

Der har som nævnt under kap. 6 været nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe med deltagelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Kulturministeriet, Miljøministeriet og Ministeriet for Teknologi, Videnskab og Udvikling.

Udvalget anmodede den tværministerielle arbejdsgruppe om at udarbejde en kortlægning af den eksisterende lovgivning, der regulerer markedsføring og reklamering af særlige produkter/ydelser eller særlige reklameformer. Kortlægningen skulle omfatte en redegørelse for, hvilke hensyn der varetages af særreguleringen inden for det enkelte område, hvem der fører tilsyn med reglerne, hvilke håndhævelsesmidler der er til rådighed for tilsynsmyndigheden og hvorledes reguleringen er tilrettelagt i Norge, Sverige, Storbritannien og Holland.

Arbejdsgruppen fik ligeledes til opgave at inddrage erfaringer vedrørende reguleringen på EU-plan og udviklingen inden for EU.

Udvalget har ligeledes bedt arbejdsgruppen om at give en vurdering af, hvordan de hensyn, der i dag ligger bag særlovgivningen, vil kunne varetages under markedsføringsloven, og herunder undersøge, om der er regler, som med fordel vil kunne overføres til markedsføringsloven fra de kortlagte områder.

Den tværministerielle arbejdsgruppe har på den baggrund udarbejdet den under pkt. 7.2 gengivne redegørelse tillige med en kortlægning, der er gengivet i bilag 1.

Kortlægningen er begrænset til at omfatte den særlovgivning, der hører under arbejdsgruppens ressortministerier (Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Kulturministeriet, Miljøministeriet og Ministeriet for Teknologi, Videnskab og Udvikling).

Dette er sket ud fra en forudsætning om, at det ikke er nødvendigt at foretage en fuldstændig kortlægning af speciallovgivningen for at afdækket de relevante problemstillinger og identificere de hensyn og overvejelser, der har ligget til grund for beslutningen om at lade et område regulere ved særlovgivning fremfor markedsføringslovens generelle regler. Af samme grund er den særlige regulering af god skik på det finansielle område heller ikke beskrevet.

Arbejdsgruppen har endvidere konstateret, at begrebet "markedsføring" i særlovgivningen ikke altid skal forstås på samme måde som i markedsføringsloven. Ordet "markedsføring" anvendes således ofte i særlovgivningen som en oversættelse af EU-termen "place on the market", hvilket korrekt betyder at "bringe i omsætning". Derfor består markedsføringsregler i særlovgivningen ofte af de tekniske og sikkerhedsmæssige adgangskrav, som de omhandlede produkter/ ydelser skal opfylde for at få adgang til markedet. Da regulering af denne type ikke er relevant for Markedsføringsudvalget, indgår disse ikke i kortlægningen, der er afgrænset til at omfatte lovgivning, som regulerer markedsføring, herunder aftalevilkår og regler for reklamering for særlige produkter/ydelser eller reklameformer. Heller ikke mærkningsordninger er medtaget.

Kortlægningen indeholder en beskrivelse af de respektive love og bekendtgørelsers indhold, tilsynet med reguleringen og sanktionsmulighederne. Endvidere indeholder kortlægningen de enkelte ministeriers redegørelser for hensynene bag særreguleringen og deres vurdering af, om denne kan overføres til markedsføringsloven.

7.2. Den tværministerielle arbejdsgruppes redegørelse

7.2.1. Identifikation af de hensyn, der ligger bag særlovgivningen

Gennemgangen af særlovgivningen inden for arbejdsgruppens ressortområder har afdækket forskellige hensyn, der har været styrende for, at man har valgt at regulere særlige produkter, ydelser eller markedsføringskanaler særskilt.

Der kan af kortlægningen uddrages følgende hensyn, der har ført til, at man har reguleret markedsføringen i relation til særlige produkter/ydelser eller inden for særlige områder. Det bemærkes, at de neden for anførte forhold i et vist omfang overlapper hinanden:

  1. Varetagelse af særlige beskyttelseshensyn som ikke vil kunne ske på samme niveau, eller som kan udledes med samme sikkerhed alene på grundlag af markedsføringslovens generelle regler.

    Det kan dreje sig om varetagelse af specifikke sundhedsmæssige, sikkerhedsmæssige eller samfundsmæssige hensyn, som fx de sundhedsmæssige grunde til at begrænse/styre forbrugernes forbrug af særlige produkter. Eksempler kan være reklamereglerne på sundhedsområdet (lægemidler og medicinsk udstyr), reglerne om radio/tv-reklamer over for børn og unge, reglerne for reklamering for tobak og alkohol og reguleringen af kemikalieområdet.

  2. Ønsket om at begrænse/forbyde markedsføring i særlige medier, fordi man anser nogle reklameformer for at være særligt pågående.

    Eksempler kan være forbud mod tv-reklamer for særlige produkter (receptpligtig medicin, tobak og sundhedsydelser) og mod reklamer for politiske og religiøse bevægelser i radio og fjernsyn.

  3. Ønsket om en meget detaljeret regulering, herunder som følge af implementering af EU-regler på området.

    Det kan dreje sig om forbud mod brug af specifikke udsagn, at særlige faggrupper optræder i reklamer, eller særlige krav til markedsføringen i øvrigt, fx til aftalevilkår. Eksempler kan være reguleringen af særlige anprisninger som "testet for allergi" og "miljøvenlig" i kemikalielovgivningen, reglerne for sundhedspersoners optræden i reklamer for lægemidler, telelovgivningens regler for aftalevilkår i aftaler om levering af teleprodukter/ydelser og detailreguleringen af radio- og tv-reklamer.
  4. Ønsket om at samle reguleringen (tekniske regler og sektorspecifikke markedsføringsregler) af en sektor under ét og under samme tilsyn

    Eksempler kan være radio- og tv-reklamereglerne, som anses for at være en integreret del af den samlede regulering af radio- og fjernsynsforetageners virksomhed, reguleringen af reklamer for lægemidler og medicinsk udstyr, som man ønsker bevaret sammen med den øvrige regulering af produkterne (dvs regler om godkendelse, kvalitetskontrol, mærkning, distribution etc.), reguleringen af markedsføringen af kemikalier, som behandles sammen med den øvrige regulering af produkterne (dvs. regler om mærkning, godkendelse, forbud m.m.) og reguleringen på teleområdet.

  5. Behovet for særlig faglige ekspertise hos tilsynsmyndigheden

    Eksempler kan være lov om markedsføring af sundhedsydelser, reklamereglerne i kemikalielovgivningen, som kræver særlige faglig ekspertise og radio- og tv-området, hvor overtrædelser af reklamereglerne skal vurderes i forhold til udbyderens samlede virksomhed og af et sagkyndigt uafhængigt nævn, som har kompetence på en række områder.

  6. Behov for særlige indgrebsmuligheder/sanktioner – fx fordi man har ønsket en strafbelagt regulering af et område, der ellers kun ville være reguleret af markedsføringslovens generalklausul.

    Eksempler herpå er reglerne om radio- og tv-reklame, herunder om skjult reklame og reklamering over for børn og unge, samt radio- og tv-lovgivningens mulighed for i grove og gentagne tilfælde og efter en samlet vurdering at kunne fratage et programforetagende sendetilladelsen.

7.2.2. Generelt tilsyn og sektortilsyn med markedsføringsregler

Markedsføringslovens overordnede formål er at medvirke til et velfungerende marked inden for sit anvendelsesområde. Loven fastlægger en generel minimumsstandard, idet loven kræver, at virksomhederne skal handle i overensstemmelse med god markedsføringsskik. Lovens generalklausul og det generelle vildledningsforbud fungerer samtidig som residualbestemmelser eller opsamlingsbestemmelser i forhold til anden lovgivning.

Loven udspænder et sikkerhedsnet, som supplerer særlovgivningen og gælder ved siden af særregulering, medmindre det udtrykkeligt ved lov er bestemt, at markedsføringsloven eller visse af dens bestemmelser ikke skal finde anvendelse. Tilsvarende kan almindelige fortolkningsprincipper føre til, at et bestemt område er udtømmende reguleret af særlovgivning, således at der ikke er et selvstændigt område for markedsføringsloven.

En virksomhed lever normalt ikke op til kravet om god skik i markedsføringsloven, hvis virksomheden handler i strid med anden erhvervsregulering, hvad enten der er tale om fx aftaleloven, købeloven eller de regler, som er indeholdt i kortlægningen.

Forbrugerombudsmandens tilsyn efter markedsføringsloven er af praktiske, ordensmæssige og ressourcemæssige årsager normalt begrænset til de områder, hvor der ikke er oprettet en særlig tilsynsmyndighed. Inden for områder, hvor der ikke findes en tilsynsmyndighed, har Forbrugerombudsmanden adgang til at prioritere sin indsats. Som tommelfingerregel begrænses eller udvides Forbrugerombudsmandens arbejdsfelt i medfør af markedsføringsloven i takt med, at der oprettes eller nedlægges specialtilsyn.

Endvidere skal Forbrugerombudsmanden bruge færre ressourcer på at fastslå, hvad er er god markedsføringsskik på områder, som er detaljeret reguleret (fx forbrugeraftaleloven) i forhold til områder, der ikke er undergivet særlig regulering.

Overordnet kan den danske administrative tilsynsmodel beskrives således, at hvor der er oprettet specialtilsyn eller andre organer, er det disse sektortilsyn mv., som fører tilsyn med deres egen lovgivning. På andre områder fører Forbrugerombudsmanden via markedsføringsloven et generelt tilsyn. I begge tilfælde kan de administrative tilsyn anmode politi og anklagemyndighed om at rejse tiltale, når der er tale om strafbare overtrædelser af deres lovgivninger.

Denne beskrevne tilsynsmodel holder dog langt fra altid stik, idet der er forskellige former for overlap mellem tilsynsmyndigheder og deres lovgivning, som fordrer særlige konstruktioner for formelt og uformelt administrativt myndighedssamarbejde.

7.2.3. Snitfladen mellem tilsyn efter markedsføringsloven og speciallovgivning

Udgangspunktet er som nævnt, at markedsføringsloven supplerer speciallovgivningen og gælder ved siden af, medmindre det udtrykkeligt fremgår af lovgivningen. Det betyder fx, at markedsføringslovens specialforbud mod tilgift og købsbetingede konkurrencer typisk gælder ved siden af speciallovgivningens regler. Snitfladen mellem speciallovgivningen og markedsføringsloven er nærmere beskrevet i kortlægningen, bilag 1.

Når et forhold er omfattet af både speciallovgivningen og markedsføringsloven, og der samtidig er oprettet et særligt tilsyn på området (konkurrerende tilsynskompetencer), tager Forbrugerombudsmanden normalt ikke sager op. Dette sker ud fra en lex specialis betragtning.

Radio- og tv-reklamer

Radio- og tv-nævnet, der er den centrale tilsynsmyndighed på området, fører tilsyn med, at radio- og tv-foretagenerne overholder bek. 194/2003 om reklame og sponsorering i radio og fjernsyn.

Hertil kommer, at Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med, at annoncørerne uanset medie overholder markedsføringsloven. Endvidere har Forbrugerombudsmanden mulighed for at inddrage en tv-station i en straffesag mod en annoncør for medvirken til overtrædelse af markedsføringsloven. Et sådant skridt kræver dog Rigsadvokatens tilladelse efter reglerne i medieansvarsloven.

Store markedsføringskampagner benytter sig ofte af flere forskellige medier. Det kan derfor forekomme, at samme reklame i tv bliver behandlet af Radio- og tv-nævnet i relation til senderforetagenet og af Forbrugerombudsmanden i relation til annoncøren. Eller at Radio- og tv-nævnet behandler en reklame i tv samtidig med, at Forbrugerombudsmanden behandler reklamer fra samme kampagne bragt i de trykte medier eller på internettet.

Det forhold, at de to tilsyn kan gribe ind over for samme reklamering, men i forhold til forskellige ansvarssubjekter og i forskellige medier, skaber behov for en koordinering. Regler om koordinering er fastsat i bekendtgørelse om reklame og sponsorering i radio og fjernsyn, hvorefter Radio- og tv-nævnet i sager af forbrugerretlig relevans indhenter en udtalelse fra Forbrugerombudsmanden, inden nævnet træffer afgørelse.

Kemikalieloven, bek. nr. 329/2002 om kemiske stoffer og produkter, bek. 489/2003 om kosmetiske produkter og bek. 558/2003 om bekæmpelsesmidler

Da kemikalielovgivningens bestemmelser om vildledende markedsføring alene retter sig mod kemiske produkter, kan der forekomme tilfælde, hvor der anvendes vildledende angivelser om andre varers kemiske egenskaber, fx reklamering med at et køleskab er freonfrit. Disse sager kan alene behandles efter markedsføringsloven. Forbrugerombudsmanden har dog oplyst, at der næsten aldrig rejses sager efter markedsføringsloven på disse områder, da Forbrugerombudsmanden ikke besidder den faglige indsigt og ekspertise på området. I sjældne tilfælde har Forbrugerombudsmanden på baggrund af sagkyndige udtalelser fra Miljøstyrelsen taget sager op til behandling.

Lovgivning om reklamering for lægemidler, medicinsk udstyr og sundhedsydelser

Forbrugerombudsmanden har oplyst, at der ikke findes erfaringsmateriale eller Forbrugerombudsmandspraksis af betydning på de tre områder. Endvidere besidder Forbrugerombudsmandsinstitutionen ikke den nødvendige faglige indsigt og ekspertise på området, og vil derfor i udstrakt grad være nødsaget til at indhente udtalelser og vurderinger fra de eksisterende myndigheder på områderne, når det drejer sig om overtrædelser af markedsføringslovens §§ 1 og 2.

I henhold til loven om sundhedsydelser skal der etableres et formelt kontaktudvalg mellem Sundhedsstyrelsen og Forbrugerombudsmanden med henblik på koordinering af de to områder. Loven trådte i kraft den 1. september 2003.

Efter lovens ikrafttræden har der alene været uformelle telefoniske drøftelser i et begrænset omfang mellem de to tilsyn. Et kontaktudvalget forventes snarest nedsat.

Lov om forbud mod tobaksreklamer

Forbrugerombudsmanden behandler klager over tobaksreklamer og indgiver politianmeldelser for overtrædelser af lov om forbud med tobaksreklamer, såfremt det vurderes, at der foreligger en overtrædelse.

I sit tilsyn med loven tager Forbrugerombudsmanden også sager op af egen drift.

Alkohol

Reklamering for alkoholholdige drikkevarer er reguleret ved en frivillig aftale (samregulering) mellem myndigheder og organisationer, som branchen har forpligtet sig til at følge, og som håndhæves af et uafhængigt håndhævelsesudvalg. Forbrugerombudsmandens vejledning på området er ophævet.

Det forhold, at der eksisterer et frivilligt håndhævelsesudvalg og brancheetiske retningslinier, undtager imidlertid ikke reklamering mv. for alkohol fra Forbrugerombudsmandens kompetence. Siden udvalgets oprettelse har Forbrugerombudsmanden ikke fundet anledning til at tage sager op i medfør af markedsføringsloven.

Teleområdet

Forbrugerombudsmanden tager normalt ikke sager op i medfør af markedsføringsloven, som alene vedrører overtrædelser af lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet og tilhørende bekendtgørelse (udbudsbekendtgørelsen), da IT- og Telestyrelsen som specialmyndighed på området fører tilsyn med disse regler.

7.2.4. Kortlægningens tilsynsmodeller

Kortlægningen har vist, at tilsynet med særlovgivningen er organiseret forskelligt inden for de enkelte områder i forhold til den oven for beskrevne opdeling i generelt tilsyn og sektortilsyn. Således har arbejdsgruppen identificeret følgende tilsynskonstruktioner:

A. Rent sektortilsyn (teknisk regulering og sektorspecifikke markedsføringsregler under samme myndighed)

Tilsynet med teleydelser er placeret hos IT- og Telestyrelsen, udfra følgende begrundelser: 1) varetagelse af særlige beskyttelseshensyn, 3) ønsket om en detaljeret regulering og 4) ønsket om at samle de tekniske adgangskrav og de sektorspecifikke markedsføringsregler i telesektoren under ét og samme sektortilsyn. Det bemærkes, at de oven for anførte numre og numrene i det følgende relaterer sig til de hensyn, der er angivet under pkt. 7.2.1.

Tilsynet med kemikalielovgivningen mv. ligger hos Miljøstyrelsen udfra følgende begrundelser: 1) varetagelse af særlige beskyttelseshensyn, 3) ønsket om særlig detaljeret regulering, 4) ønsket om at samle de tekniske adgangskrav sammen med den sektorspecifikke markedsføringsregulering og 5) behovet for særlig faglig ekspertise.

Tilsynet med lægemidler er placeret hos Lægemiddelstyrelsen udfra følgende begrundelser: 1) varetagelsen af særlige beskyttelseshensyn, 3) ønsket om særlig detaljeret regulering, 4) ønsket om at samle de tekniske adgangskrav sammen med de sektorspecifikke markedsføringsregler under samme tilsyn og 5) behovet for særlig faglig ekspertise.

Af samme grunde er tilsynet med medicinsk udstyr også placeret i Lægemiddelstyrelsen.

B. Sektortilsyn med koordinering til Forbrugerombudsmanden

Tilsynet med reklamer i radio og tv er placeret hos et særligt organ Radio- og tv-nævnet, der fører tilsyn med senderforetagender, ud fra følgende begrundelser: 1) varetagelse af særlige beskyttelseshensyn, 2) ønsket om en særlig reklamebegrænsning for radio og tv i forhold til andre medier, 3) ønsket om at samle de tekniske adgangskrav sammen med sektorspecifik markedsføringsregulering, 4) ønsket om at samle de tekniske adgangskrav sammen med den sektorspecifikke markedsføringsregulering under samme sektortilsyn, 5) behovet for særlig faglig ekspertise og 6) behovet for særlige indgrebsmuligheder/ sanktioner.

Nævnet skal i sager om reklamers indhold af forbrugerretlig relevans indhente en udtalelse fra Forbrugerombudsmanden. Tilsvarende gælder i sager, hvor det er relevant at indhente en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen eller Lægemiddelstyrelsen.

Tilsynet med markedsføring af sundhedsydelser er placeret hos Sundhedsstyrelsen med begrundelserne: 3) ønsket om at samle de tekniske adgangskrav sammen med den sektorspecifikke markedsføringsregulering og 5) behovet for særlig faglig ekspertise.

I henhold til loven skal der etableres et formelt kontaktudvalg mellem Sundhedsstyrelsen og Forbrugerombudsmanden, der skal sikre den fornødne koordinering mellem de to tilsyn. Herudover er der indgået en uformel aftale mellem Sundhedsstyrelsen og Kulturministeriet/Radio- og tv-nævnet om henskydelse af sager om reklamer i radio og fjernsyn til nævnet.

C. Sektorspecifikke markedsføringsregler, som varetages af Forbrugerombudsmanden

Tilsynet med lov om forbud mod tobaksreklame er placeret hos Forbrugerombudsmanden, der gennem sin administration af markedsføringsloven, er den centrale tilsynsmyndighed for markedsføring og reklame. Forbrugerombudsmandens tilsyn med denne lov adskiller sig dog væsentligt fra det tilsyn, som Forbrugerombudsmanden udøver i forhold til markedsføringsloven, idet det er begrænset til en vurdering af, om der foreligger en overtrædelse og i givet fald oversendelse af sagen til politiet med anmodning om efterforskning og eventuel tiltalerejsning.

D. Sektorspecifikke markedsføringsregler qua frivillige aftaler og med et særligt tilsynsorgan (samregulering) Tilsynet med aftalen om regler for markedsføring af alkoholholdige drikkevarer er placeret hos et uafhængigt håndhævelsesudvalg med deltagelse af brancheorganisationer og Forbrugerrådet for at understrege, at der er tale om et sæt etiske retningsliner, som branchen har forpligtet sig til at følge, og som branchen derfor også skal have det primære ansvar for at håndhæve.

Retningslinierne for alkohol indgår ligesom alle andre retningslinier i vurderingen af, hvad der er god skik på et område. Retningslinierne hindrer ikke Forbrugerombudsmanden i at tage sager op på området, hvis det findes påkrævet.

7.2.5. Arbejdsgruppens bemærkninger

Arbejdsgruppen har på baggrund af kortlægningen konstateret, at reguleringen af tilsynet med markedsføring fortsat kan inddeles i hovedmodellen med generelt markedsføringstilsyn og et sektortilsyn, men at der forekommer hybrider i tilsynsmodellen.

Regulering i markedsføringsloven er karakteriseret ved alene at indeholde generelle markedsføringsregler, som typisk også er teknologineutrale, mens det typiske sektortilsyn er karakteriseret ved, at man samler hele erhvervsreguleringen af bestemte produkter/ydelser/virksomheder.

Sektorreguleringen indeholder foruden markedsføringsregler tillige tekniske adgangskrav i form af krav til produktet/ydelsernes sammensætning, anvendelse, sikkerhed, regler om godkendelse/selvcertificering, løbende kontrol etc. Sektorregulering er typisk kombineret med et særligt sektortilsyn, hvor én myndighed med særlig sagkundskaber inden for området er ansvarlig for at føre tilsyn med samtlige regler. Sektorreguleringen indeholder endvidere ofte meget detaljerede krav til markedsføring og reklamering. Eksempler på sektorregulering findes i forhold til radio- og tv-reklamer, lægemidler, medicinsk udstyr og inden for teleområdet.

Inden for de senere år er der ligeledes begyndt at komme hybrider mellem de to hovedmodeller.

En hybrid består i, at man i en sektor fastsætter regler, der er lig med dem som allerede findes i markedsføringsloven, men placerer tilsynet hos en sektormyndighed. Som eksempler på denne hybrid kan nævnes lov om markedsføring af sundhedsydelser (afsnit 7.2.4. model B), hvor man har valgt at lade området være dækket af markedsføringslovens generalklausul og specialforbud samt gennemført regler i lov om reklamering for sundhedsydelser, som i meget vidt omfang svarer til markedsføringslovens øvrige bestemmelser. Sundhedsstyrelsen, der har særlig fagkundskab på området, og som i øvrigt fører tilsyn med sektoren, er tilsynsmyndighed.

En anden hybrid består i, at man som led i en sektorregulering fastsætter særlige regler, men placerer tilsynet hos Forbrugerombudsmanden. Eksemplet herpå er lov om tobaksreklamer (afsnit 7.2.4. model C), som indeholder en særregulering af området, men hvor tilsynet ligger hos Forbrugerombudsmanden, til trods for, at der inden for Indenrigs- og Sundhedsministeriets ressort også findes anden regulering af tobakssektoren, herunder krav om pligtmærkning og indberetning af indholdsstoffer i tobaksprodukter.

En tredje hybrid består i, at man undlader at fastsætte sektorspecifikke markedsføringsregler, således at reguleringen af området - ud over markedsføringsloven - suppleres med en frivillig aftale mellem branche og involverede myndigheder, der inkluderer et særligt håndhævelsesorgan. Eksemplet herpå er aftalen om markedsføring af alkholholdige drikkevarer (afsnit 7.2.4. model D), som håndhæves af et håndhævelsesudvalg med repræsentanter fra branchen og Forbrugerrådet.

Det må desuden forventes, at der i fremtiden vil kunne opstå yderligere hybrider fx i forbindelse med yderligere brug af selv- og/eller samregulering som alternativ til lovregulering.

7.2.6. Kriterier for hvornår markedsføringsregler og tilsyn bør placeres i markedsføringsloven eller i sektorlovgivningen

Arbejdsgruppen kan principielt - udfra et ønske om regelforenkling – tilslutte sig, at markedsføringsregler for produkter/ydelser som hovedregel bør reguleres af markedsføringsloven, og at reglerne bør være medieneutrale, så de finder anvendelse, uanset hvilket medie der benyttes til at formidle markedsføringsbudskabet fra virksomheden til forbrugerne.

Et godt eksempel på regler, der hører hjemme i en generel lov som markedsføringsloven, er det generelle forbud mod at give vildledende oplysninger. Denne pligt til ikke at vildlede er ikke rettet til en specifik sektor, men gælder generelt. Tilsvarende er vildledningsforbudet teknologineutralt. Forbudet gælder for enhver angivelse og i alle medier.

Det må samtidig erkendes, at ovennævnte synspunkter om regelforenkling er i konflikt med et andet regelforenklingssynspunkt. Det drejer sig om de tilfælde, hvor man står over for en sektor, der er undergivet særlig regulering, og hvor markedsføringsreglerne er sektorspecifikke og samtidig kun en del af en større sektorspecifik erhvervsregulering rettet mod virksomhederne. Regelforenkling set fra virksomhedernes synspunkt vil her lige så godt kunne bestå i, at al regulering af sektoren er samlet ét sted og under én tilsynsmyndighed, således at alle aspekter af virksomhedernes virke er reguleret i samme regi og underlagt et helhedstilsyn, der kan se markedsføringsregler i sammenhæng med den øvrige regulering af sektoren.

Arbejdsgruppen har derfor identificeret en række forhold, som kan indebære, at regulering alene efter markedsføringslovens regler, herunder særligt de brede generalklausuler om god skik og forbudet mod vildledning etc., ikke vil være en hensigtsmæssig løsning.

Arbejdsgruppen har således fundet, at følgende kriterier kan indgå i vurderingen af, om 1) markedsføring inden for en sektor/i forhold til et specifikt produkt bør ske via markedsføringslovens generelle regler, eller om der bør fastsætte særregler og om 2) tilsynet med reguleringen skal placeres hos Forbrugerombudsmanden eller hos en anden ti synsmyndighed/organ:

7.2.7. Besvarelse af de til arbejdsgruppen stillede spørgsmål

Arbejdsgruppen har herefter undersøgt mulighederne for at ophæve særreguleringen inden for de områder, som arbejdsgruppen har undersøgt, og i stedet lade reguleringen ske via 1) markedsføringslovens generelle regler og 2) under tilsyn af Forbrugerombudsmanden.

Uanset at arbejdsgruppen principielt har været af den opfattelse, at reguleringen af markedsføring af produkter og ydelser bør samles i én medieneutral lov, har arbejdsgruppen fundet, at dette principielle udgangspunkt bør nuanceres. Neden for er anført arbejdsgruppens overvejelser inden for de enkelte områder.

Lovgivning om radio- og tv-reklamer

Reguleringen af radio- og tv-reklamers indhold i dag er en integreret del af den regulering, der i øvrigt fastlægger rammerne for radio- og fjernsynsforetagender. Arbejdsgruppen har ikke fundet, at det vil være hensigtsmæssigt at udskille hverken reguleringen af radio- og tv-reklamers indhold og tilsynet hermed fra den generelle lov om radio- og fjernsynsvirksomhed til markedsføringsloven.

Gruppen har i den forbindelse lagt vægt på, at der findes en ganske detaljeret sektorregulering, og at denne regulering er underlagt et samlet sektortilsyn, der varetages af Radio- og tv-nævnet. Arbejdsgruppen har samtidig anerkendt, at der inden for radio og tv-reklameområdet kan være behov for mere detaljerede regler, end de som følger af markedsføringsloven og de tilhørende retningslinier, selvom der i et vist omfang er tale om dobbeltregulering for så vidt angår reklamers indhold. Hertil kommer, at radio- og tv-reklamereglerne i modsætning til markedsføringsloven er fastsat i bekendtgørelsesform og strafbelagte. Endvidere vil visse reklameregler, som er specifikke for radio- og tv-området ikke hensigtsmæssigt kunne overføres til markedsføringsloven. Det gælder fx forbudet mod tv-reklamer fra politiske eller religiøse foreninger samt fagforeninger, og forbudet mod at sådanne foreninger sponsorer public service radioudsendelser.

Radio- og tv-nævnet fører tilsyn med, at radio- og fjernsynsforetagender overholder reglerne for reklamering og sponsorering i radio og tv, mens Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med, at annoncørerne i alle medier overholder markedsføringslovens regler ud fra et hensyn til forbrugerne.

Lovgivning om markedsføring af kemikalier, lægemidler og medicinsk udstyr

Hvad angår reguleringen af kemikalieområdet samt inden for sundhedsområdet (lægemidler og medicinsk udstyr), har arbejdsgruppen fundet, at der her er tale om lovgivning, der varetager særlige beskyttelseshensyn, som ikke umiddelbart kan henføres til markedsføringslovens formål.

Hertil kommer, at der for at varetage disse hensyn er behov for at fastsætte meget detaljerede regler, ligesom de meget detaljerede regler i et vist omfang er implementering af EU-regulering på området, og derfor ikke blot kan ophæves. Arbejdsgruppen har således fundet, at der for at opretholde det nuværende beskyttelsesniveau og for at opfylde EU-forpligtelserne vil være behov for at indsætte tilsvarende detaljerede regler i markedsføringsloven, hvilket gruppen ikke finder, vil være foreneligt med målet om regelforenkling. Endelig har arbejdsgruppen noteret sig, at tilsynet med reglerne forudsætter særlig faglige viden, som Forbrugerombudsmandsinstitutionen ikke råder over, og at der er tale om omfattende sektorspecifikke regler ved siden af de specifikke markedsføringsregler, der gør opretholdelse af et helhedstilsyn hensigtsmæssigt.

På den baggrund har arbejdsgruppen ikke kunnet anbefale at ophæve særreguleringen på disse områder eller overflytte reguleringen til markedsføringsloven.

Lov om forbud mod tobaksreklamer

Der er efter arbejdsgruppens opfattelse tale om så specifikke reklameregler for et bestemt produkt, at reglerne ikke er egnede til at overføre til markedsføringsloven. Endvidere vil de meget specifikke beskyttelseshensyn ikke kunne varetages i medfør af markedsføringslovens generalklausul, såfremt det blev besluttet at ophæve reglerne.

Lov om markedsføring af sundhedsydelser

Regulering af reklame for sundhedsydelser henhører under Sundhedsstyrelsen, der udøver et traditionelt sektortilsyn, som omfatter tekniske regler og sektorspecifikke markedsføringsregler, og styrelsen besidder en særlig faglig ekspertise på området. Sundhedsstyrelsen varetager efter den særlige lov om markedsføring af sundhedsydelser således hele markedsføringsområdet inkl. egen rådgivning herom, dog undtaget området for markedsføringslovens specialforbud (tilgift, uanmodet henvendelse, rabatkuponer og –mærker, lodtrækninger og præmiekonkurrencer), som Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med. Tilsvarende gælder for sundhedspersonales overholdelse af generalklausulen om god skik, bl.a. i relation til aftalevilkår mv.

Til gengæld er de sektorspecifikke reklameregler i vidt omfang sammenfaldende med markedsføringslovens regler. Der er altså tale om en parallelregulering.

Der er således mulighed for at ophæve den parallelregulering, der findes i dag, således at området fremover reguleres af markedsføringsloven, og at enten Sundhedsstyrelsen eller Forbrugerombudsmanden, eventuelt med bistand fra Sundhedsstyrelsen som særlig fagkyndig, i fremtiden fører tilsynet.

Arbejdsgruppen har dog noteret sig, at det for lov om markedsføring af sundhedsydelser er aftalt, at der i efteråret 2006 skal foretages en evaluering af hensigtsmæssigheden af en separat lovgivning om markedsføring af sundhedsydelser og af samspillet mellem de 2 områder, bl.a. med henblik på til den tid at vurdere behovet for en revision af lovgivningen på området, herunder en eventuel overførelse af lov om markedsføring af sundhedsydelser til markedsføringslovens område. Arbejdsgruppen har derfor fundet, at man bør afvente denne evaluering.

Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på teleområdet (udbudsbekendtgørelsen)

Arbejdsgruppen har været af den opfattelse, at de særlige krav, der stilles til aftalevilkår og udbud af særlige ydelser i telelovgivningen, kræver særlig lovhjemmel, og at det ikke alene med baggrund i markedsføringslovens generalklausul vil være muligt at opstille tilsvarende krav. Arbejdsgruppen har samtidig fundet, at der er tale om sektorspecifikke regler, der varetager hensynet til forbrugernes frie valg, adgang til alle udbydere, fri sammensætning af ydelser, samt sikring af forsyningspligten på rimelige vilkår og priser, som fortsat bør varetages ved særregulering, og denne regulering hører hjemme i telelovgivningen.

Arbejdsgruppen har derfor ikke fundet, at det vil være hensigtsmæssigt at overføre reguleringen til markedsføringsloven.

Da der samtidig er tale om et område med ret omfattende sektorregulering, og forbrugerreguleringen kun er en del af denne virksomhedsrettede regulering, har arbejdsgruppen endvidere fundet, at hensynet til regelforenkling bør føre til, at hele tilsynet med områdets regulering forbliver under én myndighed, som det er tilfældet i dag, frem for at overføre tilsynet med en lille del af området til en anden myndighed.

Frivillige retningslinier for markedsføring af alkohol

Endelig har arbejdsgruppen noteret sig, at markedsføring af alkoholholdige drikkevarer ikke formelt er undtaget fra markedsføringslovens anvendelsesområde, men at man har fundet det hensigtsmæssigt via samregulering at opstille yderligere krav til denne form for markedsføring for at varetage sundhedsmæssige hensyn.

Arbejdsgruppen har fundet, at dette er et godt eksempel på de fordele, som samregulering giver, og lægger i den forbindelse særlig vægt på det etiske ansvar, som organisationerne bag aftalen, og herunder særligt branchen, derved har påtaget sig, bl.a. ved også at påtage sig ansvaret for håndhævelsen.

7.3. Markedsføringsudvalgets overvejelser

For så vidt angår spørgsmålet om generel ctr. speciel markedsføringsregulering, finder udvalget, at en forenkling af de lovgivningsmæssige rammer er vigtig for virksomhederne, således at detailstyring og regulering afløses af få, klare og enkle regler. Udvalget kan endvidere som udgangspunkt tilslutte sig kommissoriets synspunkt om, at centrale adfærdsregulerende regler rettet til virksomhederne så vidt muligt bør samles i den generelle erhvervsregulering som markedsføringsloven og konkurrenceloven og ikke i speciallovgivningen.

Det kan ligeledes som udgangspunkt være en fordel, at tilsynet samles hos Forbrugerombudsmanden, som i modsætning til sektorspecifikke tilsyn også varetager det offentligretlige tilsyn med de civilretlige forbrugerlove, som fx aftaleloven og forbrugeraftaleloven. Samtidig vil det give forbrugerne én indgang til markedsføringstilsynet.

Udvalget bemærker dog samtidig, at dette udgangspunkt må modificeres, således at man også har øje for, at det i sektorer, som i øvrigt er underlagt en vidtgående regulering, kan være mest hensigtsmæssigt at samle al regulering ét sted, og sikre virksomhederne én indgang til det statslige tilsyn ved at indarbejde markedsføringsreglerne i sektorlovgivningen og overlade administrationen til sektorens tilsynsmyndighed.

Man bør i den forbindelse dog være opmærksom på, at den endelige afgørelse af et markedsføringstiltags lovlighed efter markedsføringsloven ligger hos domstolene, mens det er sektortilsynsmyndigheden, der træffer afgørelse i forhold til speciallovgivningen med mulighed for efterfølgende prøvelse ved de almindelige domstole. Der kan derfor være risiko for, at samme markedsføringsmetode vurderes forskelligt, alt efter om området er underlagt markedsføringsloven eller en speciallov.

Den tværministerielle arbejdsgruppes kortlægning og redegørelse har vist, at den statslige regulering og tilsynsvirksomheden på markedsføringsområdet har udviklet sig med løsninger tilpasset det enkelte område. Overvejelser i forhold til den konkrete regulering og tilsyn har haft afsæt i det enkelte ministeriums tilsynsstrategi, hvorimod der ikke har været en overordnet tværministeriel strategi for, hvor og hvordan markedsføring bør reguleres, og hvilken myndighed som bør føre tilsyn.

Det er udvalgets opfattelse, at de løsningsmodeller, der har udviklet sig, rummer mange gode og fornuftige elementer, men udvalget finder samtidig, at det bør overvejes, om det ikke vil være hensigtsmæssigt fremover at opstille en overordnet snitflade mellem generel og speciel markedsføringsregulering. Ligeledes bør spørgsmålet om, hvordan den statslige tilsynsvirksomhed kan tilrettelægges, overvejes nærmere, så man kan fremme et effektivt og sammenhængende tilsyn på tværs af ministeriernes ressortområder.

Arbejdsgruppen har i sin kortlægning og redegørelse givet et vigtigt bidrag til de videre overvejelser om, hvordan man fremover bedst kan sikre, at beslutningen om hvorvidt markedsføringen på et område bør reguleres af markedsføringslovens generelle regler, eller om der er behov for særregulering, sker efter forud fastlagte kriterier. Det samme gælder i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt reguleringen skal underlægges det generelle markedsføringstilsyn eller et tilsyn fra en specialmyndighed.

De kriterier, som arbejdsgruppen har opstillet i afsnit 7.2.6. dækker efter udvalgets opfattelse de hensyn, man bør inddrage i beslutningen om, hvorvidt der er behov for speciel regulering. Udvalget bemærker samtidig, at de opstillede kriterier i et vist omfang er overlappende, og derfor med fordel vil kunne skrives sammen, inden de indgår i en eventuel overordnet regeringsstrategi.

Udvalget har herudover identificeret yderligere to kriterier, som også bør indgå i en eventuel fremtidig strategi.

Det bør således i forbindelse med en eventuel overordnet strategi for den fremtidige regulering af markedsføring og for den statslige organisering af tilsynet, overvejes, hvordan Danmark bedst lever op til de stigende internationale forpligtelser til et effektivt myndighedssamarbejde på tværs af grænserne.

Hagen Jørgensen påpeger i den forbindelse, at Forbrugerombudsmanden, som beskrevet i kap. 3, afsnit 3.2. om Forbrugerombudsmandens internationale tilsyn, i vidt omfang i dag er det danske kontaktpunkt i internationale tilsynsfora på markedsføringsrettens område. Således er Forbrugerombudsmanden udpeget som søgsmålskompetent dansk myndighed i medfør af forbudsloven og på områder inden for speciallovgivningen.

Et tværgående forbrugertilsyn med markedsføringsretten vil umiddelbart give mulighed for en bedre koordineringen mellem det national og internationale tilsynssamarbejde og opfyldelse af internationale forpligtelser, som pålægges tilsynsmyndighederne. Dette gælder såvel samarbejdet om håndhævelse af de forbrugerbeskyttede regler i EU som i regi af OECD.

Til gengæld indgår specialmyndigheder i andre internationale fora inden for de forskellige sektorer, hvor det ikke vil være hensigtsmæssigt, at et tværgående forbrugertilsyn optræder på Danmarks vegne, idet det ikke vil have den faglige indsigt, der vil være nødvendig.

Lars M. Banke finder, at i det omfang det internationale samarbejde er centreret om forbrugerbeskyttende opgaver, er det naturligt, at Forbrugerombudsmanden eller et lignende organ koordinerer og repræsenterer danske synspunkter, men at det – såfremt der er tale om spørgsmål, som indeholder andre elementer end forbrugerbeskyttelse – derimod vil være mere naturligt, at det er de respektive sektormyndigheder, som deltager og tilrettelægger danske synspunkter, herunder koordinering i forhold til andre myndigheder.

Der består under alle omstændigheder en gensidig forpligtelse til koordination og information mellem alle tilsynsmyndigheder.

I en eventuel fremtidig strategi bør man ligeledes inddrage spørgsmålet om effektivisering og stordriftsfordele ved forskellige tilsynsmodeller, herunder fordele og ulemper ved et tilsyn med generelle kompetencer ctr. et specialtilsyn. Fx vil flere tilsyn kræve flere ressourcer til koordinering. Dette er særligt tilfældet, hvor der er overlappende kompetencer. Endvidere har hvert tilsyn sine prioriteringer, hvilket også kan vanskeliggøre en effektiv koordinering.

Udvalget finder ikke, at det er det rette forum til at udarbejde en sådan strategi, men opfordrer til, at der arbejdes videre med denne opgave.

Hvad særligt angår tilsynet, bør man i en fremtidig tilsynsstrategi være opmærksom på, at Forbrugerombudsmandens tilsyn repræsenterer en helhedstilgang til forbrugerbeskyttelsen, mens et sektortilsyn repræsenterer en helhedstilgang i forhold til sektorreguleringen.

I relation til forbrugerbeskyttelsen betyder det anførte, at Forbrugerombudsmanden under én sag kan tage stilling til, om et markedsføringskoncept er i strid med civilretlige regler, som fx aftalelovens bestemmelser om urimelige aftalevilkår, offentligretlige forbrugerbeskyttende regler samt markedsføringslovens øvrige bestemmelser. Samtidig får forbrugerne én indgang til det statslige markedsføringstilsyn. Derimod vil en sektormyndighed på et område i almindelighed kun have kompetence til at påse, om markedsføringsreglerne i sektorreguleringen er overholdt.

Til gengæld vil Forbrugerombudsmanden typisk ikke råde over samme indgrebsmuligheder som et sektortilsyn, der ofte vil have mulighed for i særlig grove tilfælde at inddrage en virksomheds offentlige tilladelse, eller at lade overtrædelse af markedsføringsregler indgå i en samlet vurdering af, om virksomheden fortsat bør have en driftstilladelse. Uanset hvilken tilsynsmodel man vælger, vil der være behov for et effektivt samarbejde mellem tilsynsmyndighederne, hvis man skal undgå "huller" i håndhævelsen.

Udvalget har noteret sig arbejdsgruppens vurdering af, hvorvidt den sektorlovgivning, som arbejdsgruppen har kortlagt, vil kunne ophæves, så reguleringen af områderne fremover alene sker via markedsføringslovens generelle regler.

Det fremgår af afsnit 7.2.7., at arbejdsgruppen ikke på nuværende tidspunkt kan pege på sådanne områder.

Udvalget tager arbejdsgruppens vurdering til efterretning, og Lars M. Banke, Malou Kragh Halling, Robert Jønsson, Henrik Kirketerp, Søren Langholm- Pedersen, Jens Loft Rasmussen, Henrik Schultz og John Wagner erklærer sig herudover enige i arbejdsgruppens vurdering.

Hagen Jørgensen finder det bemærkelsesværdigt, at der i udvalget er stor tilslutning til, at Forbrugerombudsmanden skal føre tilsyn med frit valgs-, annoncehajs- og prismærkningssager (hvortil kommer vinkelskrivere efter regeringsbeslutning) – områder som ingen anden offentlig myndighed har udtrykt interesse for at føre tilsyn med – mens alle de undersøgte områder i den tværministerielle arbejdsgruppe efter gruppens opfattelse bør forblive under vertikalt tilsyn.

Henset til udvalgets kommissorium finder Hagen Jørgensen, at dette er et ringe resultat. Hagen Jørgensen henviser herved også til Forbrugerombudsmandens forslag til forenkling og modernisering af markedsføringsloven af 11. marts 2002, s. 1-31.

Det samlede udvalg er enig om, at det er vigtigt, at der foretages en fornyet vurdering af, i hvilket omfang man bør opretholde sektorspecifikke markedsføringsregler og tilsyn ud fra effektiviserings-, regelforenklings- og afbureaukratiseringshensyn, såfremt forholdene ændrer sig væsentligt, eller spørgsmålet bliver relevant i forbindelse med inddragelse af nye områder. Dette skal i givet fald ske med inddragelse af de relevante forbruger- og erhvervsorganisationer.

Der skal ligeledes foretages en fornyet vurdering, såfremt der opstilles en overordnet tværministeriel strategi for regulering og tilsyn.


1 Moderniseringsforslaget kan findes på www.forbrug.dk.

Top |

Denne side er kapitel 7 af 13 til publikationen "Markedsføring og prisoplysning".
Version nr. 1.0 af 01-03-2005
© Forbrugerstyrelsen 2005