Forside | | Indhold | | Bund | | <<Forrige | | Næste >> |

Kapitel 06 Understøttelse af øget valgmulighed for forbrugerne og borgerne

Der er opbrud i skellet mellem offentlig og privat, og der opstår i disse år en række nye markeder og valgmuligheder for forbrugerne inden for fx energi, transport og post, som følge af liberaliseringerne af de offentlige monopoler på forsyningsområdet.

I takt med, at der indføres frit valg for offentlige service- og velfærdsydelser, må det forventes, at offentlige myndigheder i højere grad vil markedsføre deres ydelser over for borgerne på en måde, der kan sidestilles med almindelig markedsføring. Markedsføringslovens anvendelsesområde er i dag privat erhvervsvirksomhed og offentlig virksomhed, der kan sidestilles hermed. Det er dog noget uklart, hvornår offentlig virksomhed kan sidestilles med privat virksomhed. Det afgørende for om en offentlig virksomhed i almindelighed bliver omfattet af markedsføringsloven, vil formentlig være, om den konkrete aktivitet er af markedsmæssig karakter og har/kan have en konkurrencemæssig effekt.

Udvalget skal ifølge kommissoriet vurdere, hvordan markedsføringsloven mest hensigtsmæssigt kan medvirke til at fremme en udvikling mod øget valgfrihed for forbrugere og borgere, og herunder vurdere, om der er behov for en udvidelse af lovens anvendelsesområde.

Markedsføringsudvalget har drøftet, om det er ønskeligt, at der foretages en præcisering af, under hvilke betingelser offentlige virksomheder/institutioners udbud af service- og velfærdsydelser er omfattet af markedsføringsloven, og herunder om de tilfælde hvor borgeren alene kan vælge mellem offentlige institutioner, som ikke er i direkte eller indirekte konkurrence med private erhvervsvirksomheder, bør være omfattet af markedsføringsloven.

6.1. Den tværministerielle arbejdsgruppe og dens kortlægning af området

Der har i henhold til kommissoriet været nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe bestående af repræsentanter fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Kulturministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi, Udvikling og Miljøministeriet. Arbejdsgruppen har specielt haft til opgave at levere input til udvalget om horisontal regulering via markedsføringsloven. Imidlertid har udvalget fundet, at det for at kunne drøfte problemstillingen vedrørende friere valg, også havde behov for en nærmere undersøgelse af dette område. Udvalget har derfor anmodet den tværministerielle arbejdsgruppe om at kortlægge hvilke varer, service- og velfærdsydelser, som det offentlige tilbyder, og hvor der er/forventes at ville blive indført valgmulighed for borgerne.

Kortlægningen skulle indeholde en redegørelse for, hvorvidt der for de enkelte ydelser er valgmulighed mellem offentlige og private udbydere, eller om ydelsen kun udbydes af det offentlige. Kortlægningen skulle endvidere redegøre for, hvordan borgerne informeres om deres valgmuligheder. Som led heri skulle det undersøges, om der er indført/forventes indført særlige regler for informationen, samt om disse regler kan erstattes af markedsføringsloven, fx gennem retningslinier for, hvorledes kommunale godkendte private udbydere må reklamere over for borgerne.

Endelig skulle kortlægningen indeholde en redegørelse for snitfladen til andre tilsynsorganer, herunder Folketingets Ombudsmand, Statsamtmændene etc., og overvejelser, om hvilke sanktionsmuligheder der vil være hensigtsmæssige i forhold til offentlige myndigheder.

Den tværministerielle arbejdsgruppe har på den baggrund udarbejdet en redegørelse, der gengives i det følgende.

6.1.1. Den tværministerielle arbejdsgruppes redegørelse om friere valg

Markedsføringsudvalget har anmodet den tværministerielle arbejdsgruppe om en redegørelse vedrørende friere valg af service- og velfærdsydelser.

Markedsføringslovens anvendelsesområde er i dag privat erhvervsvirksomhed og offentlig virksomhed, der kan sidestilles hermed. Det er dog noget uklart, hvornår offentlig virksomhed kan sidestilles med privat virksomhed. Det afgørende for om en offentlig virksomhed i almindelighed bliver omfattet af markedsføringsloven, vil formentlig være, om den konkrete aktivitet er af markedsmæssig karakter og har eller kan have en konkurrencemæssig effekt.

Dette betyder, at udbud af en række offentlige ydelser formentlig ikke er omfattet af markedsføringsloven, idet de alene udbydes af offentlige institutioner/ myndigheder eller af private selvejende institutioner, der ikke drives på kommercielle vilkår, og da prisen og kravene til ydelsen alene fastsættes af det offentlige. Der er ofte ikke fri adgang til ydelserne, og de private udbydere er selvejende institutioner, der er afskåret fra at trække overskud ud af virksomheden. Det bemærkes, at afgørelsen af, hvorvidt markedsføringsloven finder anvendelse, afgøres konkret i den enkelte sag.

6.1.1.1. Ydelser, som udbydes af det offentlige, og hvor der er eller forventes at ville blive indført valgmulighed

Det har ikke inden for tidshorisonten for den tværministerielle arbejdsgruppes arbejde været muligt at give en fuldstændigt dækkende oversigt over ydelser, som udbydes af det offentlige, og hvor der er eller forventes at ville blive indført valgmulighed.

Derfor har arbejdsgruppen begrænset sig til at beskrive følgende væsentligste ydelsestyper :

  1. Undervisningsområdet – skoler og gymnasier.
  2. Socialområdet – dagtilbud og hjemmepleje.
  3. Sundhedsområdet – hospitalsbehandling.

Herudover findes der forskellige former for frit valg inden for jobtræning og aktivering, botilbud til ældre og handicappede, hjælpemidler til handicappede og i forhold til socialt udsatte grupper, herunder i forbindelse med hjælpeforanstaltninger for børn og unge og behandling af stofmisbrug.

Arbejdsgruppen har ikke forholdt sig til de problemer, der kan være knyttet til den dobbeltrolle, som nogle kommunale myndigheder befinder sig i. Med dobbeltrolle tænkes særligt på den situation, hvor samme myndighed både er ansvarlig for visitationen til de offentlige ydelser og for leveringen af ydelserne eventuelt i konkurrence med private virksomheder. Arbejdsgruppen er af den opfattelse, at disse problemer formentlig vil forsvinde i takt med, at man adskiller "bestiller-" og "udførerrollen" i forbindelse med levering af offentlige service- og velfærdsydelser.

6.1.1.2. Undervisningsområdet

Skoleområdet

På skoleområdet har man længe haft mulighed for at vælge mellem forskellige typer skoler. Der kan således vælges mellem folkeskoleområdet - som omfatter kommunale og amtskommunale folkeskoler, der er gratis for borgerne - og frie grundskoler og frie kostskoler, der er private, men som modtager et betydeligt offentlig tilskud (ca. 70% af skolens udgifter). Der er desuden mulighed for at vælge mellem forskellige folkeskoler inden for den kommune, hvor man bor, og i tilstødende kommuner.

Ydelsen på skoleområdet består af undervisning af børn fra børnehaveklasse til 10. klasse, således at de får viden på en række almene faglige områder. Ifølge folkeskoleloven består ydelsen på folkeskoleområdet i "at fremme elevernes tilegnelse af kundskaber, færdigheder, arbejdsmetoder og udtryksformer, der medvirker til den enkelte elevs alsidige personlige udvikling". Friskoler og frie grundskoler skal gennemføre en undervisning, "som står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Skolerne skal forberede eleverne til at leve i et samfund med frihed og folkestyre".

Gymnasieområdet

På gymnasieområdet leveres en uddannelse, der forbereder den uddannelsessøgende til et videre uddannelsesforløb.

Der er to former for gymnasial uddannelse: Almengymnasial eller erhvervsgymnasial uddannelse. De almene gymnasiale uddannelser består af gymnasiet, studenterkurser og højere forberedelseseksamen (HF). Amtskommunerne i Danmark varetager driften af disse og sikrer den nødvendige kapacitet. De fleste er skattefinansieret, mens et mindre antal gymnasier er drevet i privat regi med en vis egenbetaling.

De erhvervsgymnasiale uddannelser består af højere handelseksamen (HHX) og højere teknisk eksamen (HTX). Erhvervsskolerne er organiseret privat og er taxameterfinansieret.

Der er frit gymnasievalg, forstået på den måde, at den unge som udgangspunkt optages på den skole, der er valgt som første ønske. Det gælder også på tværs af amtsgrænsen. Dog kan der være tilfælde, hvor der ikke er plads til alle elever, og derfor tilbydes nogen elever i stedet deres 2. prioritet.

Ifølge gymnasieloven skal et gymnasium yde "en fortsat almendannende undervisning, som tillige giver det nødvendige grundlag for videregående studier og slutter med en prøve (studentereksamen). Undervisningen skal endvidere bidrage til elevernes personlige udvikling og til at udvikle deres interesse for og evne til aktiv medvirken i et demokratisk samfund."

For de erhvervsrettede uddannelser er der tilføjet en bemærkning om "bidrage til ... elevernes forståelse af samfundet og dets udvikling med særlig vægt på erhvervslivets forhold."

6.1.1.3. Undervisningsområdets forhold til markedsføringsloven

Der er meget, der taler for, at den reklamering, som foretages af skoler på grundskoleniveau, gymnasier og erhvervsskoler, skal respektere reglerne i markedsføringsloven.

Der er ikke tvivl om, at der består en egentlig konkurrence mellem de forskellige skoler, herunder mellem kostskoler, grundskoler og gymnasier, der er organiseret i privatregi, om de enkelte elever, og at denne konkurrence bliver mere og mere udtalt bl.a. i forbindelse med indførelse af frit valg mellem folkeskoler inden for de enkelte kommuner og på tværs af kommunegrænserne. Dette er særligt udpræget på det gymnasiale niveau, hvor alle erhvervsskolerne finansieres efter taxametermetoden og derfor har stor interesse i hver især at tiltrække elever for at sikre skolens fortsatte beståen.

Man kan derfor også konstatere, at der inden for undervisningsområdet faktisk sker en markedsføring af de enkelte skoler i forhold til eleverne bl.a. gennem annoncering i dagblade.

6.1.1.4. Det sociale område

Dagpasningstilbud

Ydelsen på dagtilbudsområdet består af pasning af børn og udvikling af deres sociale færdigheder. Tilbuddet omfatter børn i alderen mellem ca. ½ år og 5 år.

Forældre kan vælge følgende typer af dagtilbud, idet udbudet dog varierer fra kommune til kommune:

Disse tilbud er i dag gældende inden for kommunens grænser. Men som følge af en ny lov om "Frit valg af dagtilbud til børn over kommunegrænserne" er valgfriheden blevet udvidet således, at forældre pr. 1. januar 2004 har fået ret til at vælge et dagtilbud i fx nabokommunen.

6.1.1.5. Dagtilbudsområdets forhold til markedsføringsloven

I og med der er/planlægges indført privat pasning, og denne pasningsform må antages at befinde sig i konkurrence med de øvrige pasningsordninger, må udgangspunktet være, at markedsføringsloven gælder på dagpasningsområdet.

Udviklingen går endvidere kraftigt i retning af en yderligere markedsgørelse af området, herunder gennem muligheden for at vælge mellem tilbud på tværs af kommunegrænserne, ligesom der arbejdes med private ordninger (efter servicelovens §§ 26 og 63), der ligger udenfor dagtilbudsområdet, og hvor der er mulighed for at trække overskud ud af virksomheden. Herudover er der bl.a. planer om, at private udbydere kan sælge tilkøbsydelser til forældrene og trække overskud f.s.v. angår disse aktiviteter ud af virksomheden. I disse tilfælde vil der være tale om privat erhvervsvirksomhed, og udbydere af sådanne ydelser vil derfor være omfattet af markedsføringsloven.

6.1.1.6. Hjemmepleje og madordninger

Inden for hjemmepleje og madordningsområdet har ældre mulighed for at få praktisk hjælp, herunder rengøring, personlig pleje samt madudbringning. Der er inden for disse områder indført et frit/friere leverandørvalg, således at den ældre kan vælge mellem et kommunalt tilbud og private udbydere.

De ældre har ikke fri adgang til disse ydelser, men skal behovsvurderes eller visiteres til ydelserne, før de bliver stillet over for et frit leverandørvalg.

Sammensætningen og antallet af offentlige og private leverandører varierer fra kommune til kommune. Alle leverandører skal leve op til en række kvalitetskrav stillet af den pågældende kommune, og alle leverandører skal godkendes af kommunen, før de får lov til at udbyde deres ydelser på markedet.

6.1.1.7. Ældreområdets forhold til markedsføringsloven

Det er vurderingen, at indførelse af frit leverandørvalg inden for ældreområdet har ført til, at området nu fungerer så meget på markedsmæssige vilkår, at leverandørerne på området må anses for at være omfattet af markedsføringsloven. Det gælder formentlig både de private udbydere og de kommunale udbydere.

6.1.1.8. Sundhedsområdet

Hospitalsydelser

Der er siden 1993 gradvist indført et mere og mere omfattende frit sygehusvalg.

Alle borgere har lige og gratis adgang til behandling på offentlige sygehus, men der er ikke ubetinget fri adgang til behandling, idet man skal henvises til behandling af en læge. Herudover har man som borger selv mulighed for at søge behandling på et privat sygehus/klinik, hvis man selv betaler for behandlingen.

Der er frit sygehusvalg for alle med en lægehenvisning til behandling. Dette gælder også til højt specialiserede sygehusafdelinger. En sygehusafdeling kan dog, hvis der foreligger kapacitetsmæssige årsager, afvise at modtage fritvalgspatienter fra andre amter. Det frie sygehusvalg omfatter også visse private specialsygehuse, som hospicer og behandlingssteder for særlige sygdomme.

Såfremt der er mere end 2 måneders ventetid på behandling på et offentligt sygehus i eget amt eller de sygehuse, som amtet plejer at samarbejde med, kan patienten desuden vælge behandling på private sygehuse og klinikker i Danmark og på sygehuse i udlandet, som har en særlig aftale med amterne (forudsat at ventetiden her er kortere). Det offentlige sygehus, som patienten er henvist til, skal da viderehenvise patienten dertil. Der er p.t. ca. 150 sygehuse og klinikker, der er omfattet af dette udvidede frie sygehusvalg, og som varetager behandlinger navnlig på det kirurgiske område. Visse behandlinger er dog undtaget fra den udvidede fritvalgsordning.

6.1.1.9. Sundhedsområdets forhold til markedsføringsloven

Markedsføring af sundhedsydelser, herunder hospitalsbehandling er reguleret af lov om markedsføring af sundhedsydelser.

Lov om markedsføring af sundhedsydelser omfatter reklamering, herunder annoncering, for sundhedsmæssig virksomhed, som udføres af eller på vegne af autoriserede eller ikke autoriserede sundhedspersoner inden for sundhedsvæsenet. Loven gælder for offentlige og private sygehuse, private klinikker og privat praktiserende sundhedspersoner samt andre institutioner, der udfører sundhedsmæssig virksomhed.

Det fremgår dog af lovens bemærkninger, at offentlige myndigheders information om deres sundhedsmæssige virksomhed ikke er omfattet af loven, medmindre informationen har karakter af reklamering.

Sundhedsstyrelsen fører tilsyn med loven.

Udbydere af sundhedsydelser er desuden omfattet af markedsføringslovens § 1 om god skik og markedsføringslovens specialforbud, såfremt disse kan betegnes som privat erhvervsvirksomhed eller offentlig virksomhed, der kan sidestilles hermed. I takt med indførelse af frit sygehusvalg og udvidet frit sygehusvalg, der i et vist omfang giver patienterne mulighed for at vælge en privat udbyder, skønnes det, at området for hospitalsydelser i vidt omfang er omfattet af markedsføringslovens anvendelsesområde.

6.1.1.10. Information om valgmuligheder

I forbindelse med indførelse af friere valg af leverandører af offentlige service har der vist sig et voksende behov for information til borgerne om valgmulighederne. Derfor er der igangsat forskellige informationsinitiativer, ligesom der på særlige områder er fastsat lovgivningsmæssige regler om information.

SBI –Sammenlignelig BrugerInformation

Formålet med SBI er at bidrage til, at borgerne får bedre mulighed for at sammenstille og vurdere serviceydelserne på forskellige områder.

Projektet bygger på en betænkning om sammenlignelig brugerinformation udarbejdet af et arbejdsgruppe under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, der havde til opgave at udvikle og etablere en internetbaseret brugerinformation med henblik på at give brugerne klar information om – samt mulighed for at sammenligne – de enkelte institutioners/driftsenheders serviceydelser inden for en kommune og på tværs af kommunegrænserne.

SBI blev introduceret i januar 2002 med udgivelsen af vejledninger om sammenlignelig brugerinformation om henholdsvis folkeskolen, ældreområdet, dagtilbud og gymnasiet.

SBI er på de enkelte områder bygget op over samme model og indeholder dels fælles serviceoplysninger for kommunen som helhed, dels serviceoplysninger om de enkelte institutioner eller ydelser. Serviceoplysningerne kan overordnet set inddeles i to kategorier, nemlig kvantitative og kvalitative oplysninger. SBI skal altså give information på en standardiseret måde, så det er muligt at sammenligne de forskellige institutioner og ydelser.

SBI bliver i øjeblikket testet i en række forsøgskommuner på dagtilbudsområdet, hvorefter der skal tages stilling til en eventuel implementering af projektet for både dagtilbud, skole-, gymnasie- og ældre-området.

Det er hensigten, at SBI skal ligge på den enkelte kommunes egen hjemmeside. Det er i dag frivilligt for kommunerne at udarbejde SBI.

Særlige informationstiltag/regler om information på enkelt områder

Undervisningsområdet

I forbindelse med en reform af skoleområdet trådte en ny lov, "Loven om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne", i kraft i juni 2002. Loven pålægger skoler og uddannelsesinstitutionerne at offentliggøre en række oplysninger på internettet, så borgerne enkelt og hurtigt kan vurdere kvaliteten af undervisningen på de enkelte skoler og institutioner.

Loven kræver, at følgende er oplyst på en lettilgængelig måde:

Oplysningerne har skulle være tilgængelige fra den 1. juli 2003.

Det sociale område

Der findes ikke særlige regler vedrørende information på dagtilbudsområdet.Dog er området omfattet af SBI, og det er hensigten, at SBI skal kunne understøtte de nye valgmuligheder, der er indført fra 1. januar 2004, hvor det er blevet muligt at vælge dagtilbud hen over kommunegrænsen.

Det er hensigten, at forældrene med SBI får mulighed for selv at sammensætte de parametre, de finder vigtigst for at vælge det mest egnede dagtilbud til deres børn. Endvidere vil SBI blive en slags varedeklaration for brugerne. SBI omfatter information om bl.a. følgende parametre:

En kommune har under visse betingelser mulighed for at lukke for ventelisten til dagtilbud i kommunen. En lukning af ventelisten forudsætter indberetning til Styrelsen for Social Service, som har oprettet en hjemmeside, www.ventelistelukning.dk. Her kan man se hvilke kommuner, der har lukket for udefra kommende børn. Borgerne har således mulighed for at gå ind og se om nabokommunen har lukket for optagelse.

ældreområdet skal kommunerne ifølge Serviceloven i samarbejde med de godkendte leverandører udarbejde informationsmateriale om leverandørerne. Det udarbejdede materiale skal udleveres til visiterede brugere både i forbindelse med visitation/revisitation og ved ændringer i leverandørkredsen.

Den 1. januar 2003 trådte loven om frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp mv. i hjemmeplejen i kraft. Alle kommuner skal herefter offentliggøre deres kvalitets– og prismæssige krav. Dette sker på internettet på databasen www.fritvalgsdatabasen.dk. Formålet med databasen er at give borgere, kommuner, leverandører og andre interessenter let adgang til de offentliggjorte kvalitets– og priskrav samt at registrere leverandører, der er godkendt til levering af personlig og praktisk hjælp i de enkelte kommuner.

Oplysningerne i databasen indberettes af de enkelte kommuner, og kan findes ved hjælp af søgefunktionerne på hjemmesiden.

Det varierer meget fra kommune til kommune, hvor langt man er kommet med at udbrede informationen om det frie valg til borgerne, selv om reglerne som nævnt trådte i kraft 1. januar 2003. I slutningen af 2003 var alle kommuner dog registreret i fritvalgsdatabasen.

Ifølge en mindre kommunerundspørge til 25 kommuner, som Forbrugerstyrelsen har foretaget, informerer kommunerne primært om det frie valg ved visitation eller revisitation. Det materiale, der laves til denne personlige samtale, er forskelligt. Halvdelen af kommunerne informerer samlet om praktisk bistand og personlig pleje, fx i en brochure. Resten informerer separat om hver ydelse.

Nogle kommuner har udarbejdet en fast skabelon, som alle udbydere i kommunen (inkl. kommunen selv) skal udfylde, således at materialet fremstår ensartet. Andre har påbudt alle udbydere kun at oplyse om deres navn, adresse og telefonnummer for at mindske 'reklamens magt'. En af de mindre kommuner har pålagt de private firmaer at tage billeder og fotos ud af brochuren, fordi kommunen mente, at de ældre blev påvirket til at vælge de smilende ansigter på billederne.

Sundhedsområdet - hospitalsydelser

Markedsføring af sundhedsydelser er som nævnt reguleret af lov om markedsføring af sundhedsydelser. Herudover findes der en række offentlige informationstiltag.

Der er oprettet en offentlig sundhedsportal, www.sundhed.dk, som skal være en bred indgang til markedet for sundhedsydelser. Det er hensigten, at det via portalen skal være muligt at få adgang til egne journaler, bestille tid hos lægen, få visitationsoplysninger mv. Hjemmesiden indeholder også information om ventetider på bestemte behandlinger.

På hjemmesiden www.sygehusvalg.dk oplyses der endvidere om behandlingsmuligheder på de private sygehuse og klinikker, som det offentlige har indgået aftaler med.

Endvidere arbejdes der på en "dansk kvalitetsmodel", der skal give borgerne information om kvaliteten af de offentlig sygehuse.

6.1.1.11. Eksisterende tilsynsorganer og sanktionsmuligheder

De kommunale tilsynsorganer

Kommuner og amtskommuner er jf. lov om kommuners styrelse underlagt statsamtmandens og indenrigs- og sundhedsministerens tilsyn. Der skal ifølge loven føres tilsyn med, at kommuner, amtskommuner og kommunale fællesskaber overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning.

Det almindelige kommunaltilsyn er primært et rent legalitetstilsyn. Prøvelsen omfatter blandt andet de kommunalforfatningsretlige regler i den kommunale styrelseslov og de ulovbestemte regler om kommunernes opgaver (kommunalfuldmagten). Den lovgivning, der gælder både for kommuner og den private sektor, inddrages ikke i prøvelsen.

Tilsynsmyndighedernes kompetence omfatter den virksomhed, der udøves af kommunalbestyrelsen eller på kommunalbestyrelsens vegne. Tilsynets virke omfatter endvidere i ikke ringe omfang afgørelser truffet af eller faktiske handlinger udøvet af kommunens forvaltningspersonale på vegne af kommunalbestyrelsen.

De kommunale tilsynsmyndigheders kompetence omfatter alene kommunale myndigheder. Selvejende eller private institutioner, der udfører kommunale opgaver efter aftale med kommunerne, er således ikke omfattet af de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. Alene i det omfang kommunerne – på

lovbestemt grundlag og i yderst begrænset omfang på ulovbestemt grundlag – fører tilsyn med disse institutioners dispositioner, kan de kommunale tilsynsmyndigheder, indirekte, have anledning til at vurdere dispositionerne.

Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmand har fra den 1. januar 1997 haft fuldt indseende med den kommunale forvaltning og har kompetence i forhold til alle kommunale og amtskommunale myndigheder.

Folketingets Ombudsmands kompetence er kongruent med anvendelsesområdet for den generelle forvaltningsretlige lovgivning. Det vil sige, at ombudsmanden har kompetence i forhold til alle forvaltningsmyndigheder og institutioner, der henhører til den offentlige forvaltning. Det gælder også kommunale fællesskaber som fx de regionale naturgasselskaber.

Selvejende institutioner med driftsoverenskomst, som fx selvejende børnehaver, der er finansieret fuldt ud via offentlige midler, og som er undergivet ganske tæt styring af kommunerne, anses tillige for at være omfattet af den offentlige forvaltning og dermed af ombudsmandens kompetence.

Derimod har ombudsmanden ikke kompetence i forhold til institutioner, der er oprettet på privat initiativ og organiseret på privatretligt retsgrundlag. Det gælder uanset om den virksomhed, der udøves, ganske må sidestilles med den, der sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder. Som eksempel kan nævnes tilskudsberettigede private skoler.

Ombudsmandens tilsyn med forvaltningen er primært et legalitetstilsyn, dvs. om forvaltningen har overholdt gældende retsregler primært forvaltningsloven og offentlighedsloven. Herudover udtaler Folketingets Ombudsmand sig tillige om eventuelle overtrædelser af de ikke retligt bindende normer for god forvaltningsskik. I begrebet "god forvaltningsskik" ligger bl.a. de normer, der knytter sig til behandlingen af konkrete sager, behandlingen af den enkelte borger og normerne for de ansattes adfærd i almindelighed.

Således som kommunaltilsynet er udformet vil offentlige myndigheder/institutioners markedsføring i strid med markedsføringsloven ikke være omfattet af tilsynet, idet dette kun omfatter tilsyn med overholdelse af lovgivning, der specifikt er rettet mod de kommunale myndigheder. Heller ikke Folketingets Ombudsmands tilsyn med overholdelsen af forvaltningsloven og offentlighedsloven vil være overlappende med et tilsyn efter markedsføringsloven.

Derimod skønnes Folketingets Ombudsmand via tilsynet med overholdelsen af god forvaltningsskik at kunne stille en række af de samme krav til offentlige myndigheder/virksomheder, som Forbrugerombudsmanden kan stille i medfør af markedsføringsloven. Der tænkes i den forbindelse på krav som, at man ikke må være unødigt påtrængende eller diskriminerende, at man ikke må benytte urimelige vilkår, eller at man ikke må vildlede eller benytte utilbørlige fremgangsmåder.

6.1.1.12. Sanktionsmuligheder

De kommunale tilsynsmyndighederhar mulighed for at anvende sanktioner, navnlig suspension eller annullering af kommunale beslutninger, tvangsbøder og rejsning af erstatningssag. Sanktionsbeføjelserne anvendes dog yderst sjældent. Tilsynsmyndighederne afgiver således primært vejledende udtalelser til kommunerne.

Folketingets Ombudsmander ikke udstyret med adgang til at anvende sanktioner, men kan blot fremkomme med sin vurdering af sagen og sin eventuelle kritik og/eller henstillinger. Som altovervejende regel tages hans vurderinger dog til efterretning.

Tilsyn- og sanktionsmuligheder i forhold til selvejende eller private organisationer Som det fremgår ovenfor, fører de kommunale tilsynsmyndigheder ikke tilsyn med selvejende eller private institutioner, der udfører kommunale opgaver efter aftale med kommunerne.

Derimod vil kommunen/amtet i forbindelse med indgåelse af en aftale med en sådan institution kunne stille krav om, at institutioner skal følge de samme regler/adfærdsnormer, som gælder for offentlige institutioner. Såfremt institutionen ikke følger vilkårene i aftalen, vil kommunen have mulighed for at påtale det over for institutionen, og såfremt den ikke retter ind, i yderste konsekvens opsige aftalen.

6.1.1.13. Konsekvenserne af, at udbud af service- og velfærdsydelser omfattes af markedsføringsloven

Når udbud af service- og velfærdsydelser anses for at være omfattet af markedsføringsloven, indebærer det, at udbyderen skal overholde de adfærdsnomer, som findes i loven.

Markedsføringsloven stiller ikke krav om, hvornår eller i hvilket omfang, man skal foretage markedsføring, men den indeholder de adfærdsregler, man skal følge, hvis man vælger at gøre dette.

Begrebet markedsføring i markedsføringsloven skal forstås bredt, således at "enhver handling foretaget i erhvervsøjemed" er omfattet af loven – særligt lovens generalklausul. Enhver handling lige fra produktion, reklame, distribution og salg og til den efter følgende service og inkasso er omfattet af loven, uanset om den erhvervsdrivende opnår eller søger at opnå indtjening til sig selv, såfremt handlingerne dog kan siges at være udslag af erhvervsvirksomhed.

Loven knytter sig til selve udbuddet af varer og ydelser, men regulerer fx ikke den information, som offentlige myndighed er forpligtet til at give borgerne om mulighederne for at få ydelser eller om offentligt fastsatte krav til ydelserne. Således vil information om en kommunes standarder for ældrepleje, kriterierne for optagelse på en venteliste til dagpasningstilbud eller information om mulighederne for at vælge mellem folkeskoler inden for kommunen ikke være omfattet af loven. Derimod vil den enkelte skoles, daginstitutions eller den kommunale hjemmeplejes information om, hvad de konkret kan tilbyde borgerne, blive anset for at være markedsføring og dermed omfattet af markedsføringslovens anvendelsesområde.

De krav, som markedsføringsloven stiller til virksomheders adfærd i forbindelse med overholdelse af god markedsføringsskik, vil i vidt omfang svarer til de adfærdskrav, som vil kunne stilles i medfør af forvaltningslovens krav om god forvaltningsskik.

6.1.1.14. Forbrugerombudsmandens tilsyn

Forbrugerombudsmandens tilsyn med overholdelsen af markedsføringsloven hviler på et forhandlingsprincip. Det indebærer, at Forbrugerombudsmanden primært ved forhandling skal søge at påvirke de erhvervsdrivende til at handle i overensstemmelse med principperne for god markedsføringsskik og til at overholde loven i øvrigt.

Forbrugerombudsmanden vil derfor primært forsøge at standse en overtrædelse af loven ved en forhandling. Såfremt dette ikke er muligt, har Forbrugerombudsmanden mulighed for at anlægge en forbudssag ved domstolene, og under særlige betingelser at give et administrativt påbud. Visse af markedsføringslovens bestemmelser er desuden strafbelagte, og Forbrugerombudsmanden har her mulighed for at anmode anklagemyndigheden om tiltalerejsning.

6.1.1.15. Arbejdsgruppens konklusion

Det må konkluderes, at der i forhold til en lang række service- velfærdsydelser allerede er eller er ved at blive indført frit valg, og at udbudet af sådanne ydelser i højere og højere grad sker på markedsvilkår. Det vil sige, at udbyderne af ydelser, der udbydes i frit valg, opererer i direkte eller indirekte konkurrence med hinanden. Der kan være tale om kommunale myndigheder/afdelinger,

kapitel 06 – Understøttelse af øget valgmulighed for forbrugerne og borgerne offentlige institutioner, selvejende institutioner eller private, kommercielle udbydere.

Når det sker, er det vurderingen, at den virksomhed, der finder sted på disse områder er/bliver omfattet af markedsføringslovens anvendelsesområde. Det skyldes, at udbudet af sådanne ydelser må karakteriseres som privat erhvervsvirksomhed og/eller offentlig virksomhed, der kan sidestilles hermed. Det er i den forbindelse vigtigt at holde sig for øje, at definitionen af "privat virksomhed" i relation til markedsføringsloven er ganske vid og omfatter enhver handling, der direkte eller indirekte sigter mod produktion, salg og markedsføring af varer, serviceydelser og fast ejendom. Det er i den forbindelse uden betydning hvilke kort- eller langsigtede økonomiske mål, den pågældende virksomhed har, ligesom der ikke stilles et ubetinget krav om, at virksomheden skal drives med fortjeneste for øje. Det er ligeledes underordnet, i hvilken juridisk struktur virksomheden drives.

Som det fremgår af gennemgangen af de tre områder, findes der i dag en gråzone, hvor man ikke helt klart kan sige, om udbudet af service- og velfærdsydelser i alle tilfælde er dækket af markedsføringsloven, og om Forbrugerombudsmanden har mulighed for at føre tilsyn med markedsføringsmæssige aktiviteter i forbindelse med udbudet. Der er dog ingen tvivl om, at området vil bevæge sig ind under markedsføringsloven i takt med, at området markedsgøres.

På den baggrund vil der heller ikke på sigt være behov for at ændre på markedsføringslovens nuværende anvendelsesområde for at sikre, at udbudet sker på en markedsføringsmæssigt forsvarlig måde og under behørig hensyntagen til forbrugerne, andre erhvervsdrivende og almene samfundsinteresser.

Imidlertid kan det, indtil udbudet af service- og velfærdsydelser helt klart sker på markedsmæssige vilkår og i konkurrence mellem flere udbydere, overvejes at præcisere markedsføringslovens anvendelsesområde, således at alle service- og velfærdsydelser, der udbydes i frit valg, bliver omfattet af markedsføringsloven.

En sådan model er valgt i lov om markedsføring af sundhedsydelser, der netop for at sikre, at der er ensartede markedsføringsregler for såvel offentlige myndigheder, som private sygehuse m.fl., også omfatter angivelser fra offentlige myndigheder, i det omfang de må karakteriseres som markedsføring af sundhedsmæssig virksomhed.

Imidlertid vil en sådan model indebære, at alle udbud af service- og velfærdsydelser bliver omfattet af markedsføringslovens regler, herunder også udbud af ydelser, hvor der kun er mulighed for at vælge mellem forskellige offentlige institutioner, og hvor udbudet og leveringen af ydelserne slet ikke sker må markedsmæssige vilkår. Det vil fx være tilfældet i forhold til visse sociale ydelser som hjælpeforanstaltning for børn og unge eller botilbud til handicappede. Hertil kommer, at sådanne ydelser udbydes af offentlige myndigheder eller institutioner, der må anses for at være en del af den offentlige forvaltning, og dermed underlagt kravet om god forvaltningsskik og Folketingets Ombudsmand.

6.2. Markedsføringsudvalgets overvejelser

I takt med at service- og velfærdsydelser udbydes på stadig mere markedslignende vilkår, og i stigende omfang i konkurrence mellem flere offentlige og/eller private udbydere, finder udvalget, at det er vigtigt, at der opstilles regler for god markedsadfærd, således at alle udbydere, hvad enten de er offentlige eller private, bliver underlagt samme grundvilkår.

Da markedsføringsloven indeholder de generelle og overordnede principper for, hvordan man skal agere på markedet i forhold til andre udbydere, til aftagerne af ydelserne og under hensyntagen til almene samfundshensyn, vil det være naturligt, at det også er markedsføringslovens regler, der regulerer dette område. Udvalget finder således, at både borgerne og andre virksomheder vil have en klar forventning om, at udbud af service- og velfærdsydelser med mulighed for friere valg er underlagt de samme grundlæggende krav om god skik, rimelige vilkår og en redelig markedsføring, som alle andre former for udbud af serviceydelser.

Udvalget opfordrer til, at man i den lovgivning, der regulerer udbud af offentlige ydelser og information om frit valg, sikrer en reel ligestilling mellem offentlige og private udbydere, herunder gennem en adskillelse mellem de offentlige myndigheder, der står for visitationen til offentlige service- og velfærdsydelser og de offentlige institutioner, der udfører ydelserne.

Udvalget har noteret sig, at det af markedsføringslovens § 1 fremgår, at loven finder anvendelse på offentlig virksomhed og privat virksomhed, der kan sidestilles hermed. Selvom der ikke findes retspraksis herom, er der i teorien enighed om, at kravene til hvornår, der er tale om privat erhvervsvirksomhed, er ganske beskedne, og at det fx ikke er en forudsætning, at virksomheden drives med indtjening for øje.

Da service- og velfærdsydelser i dag udbydes af en lang række private institutioner, som formentlig falder ind under den brede fortolkning af privat erhvervsvirksomhed, vil en stor del af området allerede i dag være omfattet af markedsføringslovens anvendelsesområde. Samtidig må det forventes, at den gråzone, der i dag måtte findes i forhold til markedsføringsloven, på længere sigt vil forsvinde, i takt med at udbudet af service- og velfærdsydelser markedsgøres.

Udvalget finder ikke desto mindre, at det på nuværende tidspunkt vil være hensigtsmæssigt, at der sker en præcisering af lovens anvendelsesområde i forhold til udbud af service- og velfærdsydelser. Udvalget er dog samtidig opmærksom på, at det vil være uhensigtsmæssigt at opstille en alt for håndfast angivelse af anvendelsesområdet i forhold til offentlig virksomhed, idet der er tale om et område, som er under stadig forandring, og hvor det er nødvendigt med en rummelig definition, der kan tage højde herfor.

Udvalget finder, at en bestemmelse bør udformes således, at det understreges, at det afgørende kriterium, for hvornår offentlig virksomhed bliver omfattet af markedsføringsloven, er, at udbudet af varer eller tjenesteydelser sker på et marked/markedslignende vilkår, og ikke nødvendigvis om udbudet sker i konkurrence mellem offentlige institutioner og private virksomheder.

Udvalget ser således ikke nogen grund til at undtage udbud af service- og velfærdsydelser fra lovens anvendelsesområde i de tilfælde, hvor der kun findes offentlige udbydere, hvis udbudet i øvrigt sker på markedsvilkår. Det er således uden betydning for modtageren af ydelsen, om leverandøren af en ydelse er en privat virksomhed eller en offentlig institution.

Udvalget er opmærksom på, at offentlige udbydere er omfattet af de forvaltningsretlige regler, herunder forvaltningsloven og kravet om overholdelse af god forvaltningsskik, men finder imidlertid, at det ikke kan anses for givet at disse regler, og det tilsyn der i øvrigt føres i forhold til offentlige myndigheder og institutioner, til fulde vil sikre, at offentlige udbydere bliver underlagt adfærdsregler, der svarer til markedsføringslovens regler.

Udvalget har endvidere noteret sig, at udbudet af service- og velfærdsydelser i større eller mindre omfang vil være underlagt særlige regler, herunder lovmæssige krav til ydelsernes indhold og de vilkår, hvorpå de leveres. Der kan ligeledes i forbindelse med godkendelse af udbydere af service- og velfærdsydelser være opstillet krav fra godkendelsesmyndighedens side. Udgangspunktet må i disse situationer være, at udbydere, der følger sådanne vilkår/krav, handler i overensstemmelse med god skik. Udvalget går dog ud fra, at de myndigheder, der godkender offentlige eller private leverandører, i forbindelse med godkendelse afholder sig fra at opstille særlige krav til offentlige eller private udbyderes markedsføring, men overlader det til udbyderne selv at udforme deres markedsføringsmateriale inden for markedsføringslovens rammer.

På baggrund af disse overvejelser foreslår udvalget, at markedsføringslovens anvendelsesområde angives på følgende måde:

§ 2. Loven finder anvendelse på privat erhvervsvirksomhed. Loven finder endvidere anvendelse på offentlig virksomhed i det omfang, der udbydes varer eller tjenesteydelser på markedet.

Benedicte Federspiel og Hagen Jørgensen foreslår herudover, at der som et stk. 2 indsættes en bemyndigelse med følgende ordlyd:

Stk. 2. Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan fastsætte nærmere regler om lovens anvendelse på liberaliserede markeder og om god markedsadfærd på sådanne markeder.

Formålet med bemyndigelsen er at sikre mulighed for - såfremt der er behov herfor - mere præcist at fastlægge grænserne for markedsføringslovens anvendelsesområde på liberaliserede områder eller på områder, hvor der hidtil kun har været offentlige udbydere. Samtidig åbner bemyndigelsen mulighed for, at der kan udstedes regler om god markedsadfærd i lovform på liberaliserede områder i situationer, hvor der er behov for sådanne regler, men hvor det ikke vil være muligt at udstede retningslinier efter § 17, fx fordi der ikke på tidspunktet for liberaliseringen findes et marked, eller fordi aktørerne på området ikke er organiserede, og Forbrugerombudsmanden derfor ikke har en forhandlingspart.

De øvrige udvalgsmedlemmer kan ikke tilslutte sig dette forslag, idet de ikke finder, at der er behov for en yderligere præcisering af lovens anvendelsesområde. Robert Jønsson og Henrik Kirketerp anfører samtidig, at det ikke klart er defineret, hvad et liberaliseret marked er, og hvor længe man vil kunne betegne et marked som sådan. Endelig bemærker de, at de private udbydere inden for frit valgsområderne allerede i dag i vidt omfang er organiseret, hvorfor der ikke vil være praktiske problemer forbundet med at forhandle retningslinier.

I dag fører Forbrugerombudsmanden tilsynet med offentlige institutioner mv. i det omfang, deres virksomhed falder ind under markedsføringsloven. Udvalget har overvejet, om tilsynet med offentlige udbydere også fremover skal ligge hos Forbrugerombudsmanden eller placeres hos en anden myndighed. I disse overvejelser er indgået en vurdering af, om de håndhævelsesmidler, som Forbrugerombudsmanden er udstyret med, og de sanktionsmuligheder, der findes i markedsføringsloven, vil være hensigtsmæssige at anvende i forhold til offentlige myndigheder og institutioner.

Tilsynet med markedsføringsloven er baseret på et forhandlingsprincip, hvorefter Forbrugerombudsmanden primært ved forhandling kan bringe overtrædelser af loven til ophør. Det svarer til den måde, hvorpå der i øvrigt føres tilsyn med offentlige myndigheder, idet disse tilsyn også primært er baseret på, at tilsynsmyndigheden påtaler en overtrædelse over for myndigheden, som så forventes at ændre adfærd. Det må derfor forventes, at Forbrugerombudsmanden kun ganske undtagelsesvis vil have behov for at benytte lovens sanktionsmuligheder, herunder muligheden for at anlægge sag, i relation til offentlige myndigheder.

Såfremt en offentlig myndighed eller institution overtræder en af markedsføringslovens strafbelagte bestemmelser, åbner lovens strafbestemmelser allerede i dag mulighed for, at der kan pålægges den offentlige myndighed eller institution straf.

Efter markedsføringsloven vil der også være mulighed for at erhvervsdrivende eller forbrugere, der bliver påført et tab som følge af en overtrædelse af lovens regler, kan rejse en erstatningssag mod den pågældende myndighed.

Hagen Jørgensen har påpeget, at det efter hans opfattelse kan blive meget ressourcekrævende at udøve tilsyn i forhold til dette område, idet det blandt andet vil være meget arbejdskrævende at skulle sætte sig ind i de bagvedliggende regler og betingelser for at opnå offentlige tilskud. Forbrugerombudsmanden har tidligere oplevet at få pålagt nye opgave i forbindelse med indførelse af nye regler, fx i forhold til forbudsloven. Selvom det af lovmotiverne fremgik, at Forbrugerombudsmanden skulle tilføres yderligere ressourcer, er institutionens ressourcer ikke blevet forøget. Hagen Jørgensen henviser i den forbindelse til sin udtalelse i kap. 7.3.

Top |

Denne side er kapitel 6 af 13 til publikationen "Markedsføring og prisoplysning".
Version nr. 1.0 af 01-03-2005
© Forbrugerstyrelsen 2005